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关于加强政府投资监管体系建设构建投资决策问责机制的提案
来源:台盟中央研究室     日期: 2014-03-04      【字号      

  加强政府投资监管体系建设,建立政府投资责任制和责任追究制,既是体现宏观经济调控能力的重要内容,又是促进市场经济健康发展的必然要求,同时还是有效整治政府投资领域腐败现象的迫切需要。目前,由于制度不健全、机制不完善,尤其是制度执行不力、落实不到位等方面的原因,政府投资项目监管工作存在一些着亟待解决的问题:

  一是决策机制不完善。由于政府部门论证不充分,决策不科学,把关不严,造成部分建设项目目标不清、技术方案论证不严、投资测算不合标准,项目建设过程中又常常出现更改建设标的、更改建设内容、增加建设投资等现象,导致一些地方接连出现违反科学决策,盲目投资、低水平重复建设等问题,给国家造成巨大经济损失。据不完全统计,我国每年因投资决策失误而造成的损失至少在1200亿元以上。如近年来相继出现的安徽池州耗资300多万建设的平天湖玉带桥在即将竣工之际遭拆除,陕西西安耗资400亿元的大明宫遗址公园即将开园之际拆除部分建筑,河南南阳在建数千万元经适房拆除让位农运会等重大决策失误。

  二是资金管理不到位。由于政府相关职能部门在执行政府投资资金拨付管理工作中缺乏有效的监督制约,许多环节处于“无法可依”的状态,从而出现项目资金在使用管理上缺乏透明度,非建设性支出偏大、专项资金挪用、预算超支、未按工程进度拨付资金等现象。据2013年6月国家审计署公布的对57个中央部门单位2012年预算执行情况的审计报告显示,各部门均有几百万、上千万,有的甚至高达几十亿元的不符合财务制度规定的问题资金。如2004年至2011年,原铁道部动用铁路建设基金和预算内财政拨款,违规向所属中国铁道科学研究院安排基本建设项目45个,涉及金额73833万元。

  三是投资环节不规范。目前,政府投资项目出现问题较多的环节是招标投标环节。主要表现在:招标人对应当招标的项目擅自不招标,投标人不择手段谋取中标,招标代理机构不遵守招标程序规定和保密规定,不仅导致投资规模失控、投资结构不合理,而且也为投资领域的腐败问题提供了温床。2004年国家审计署在对10家央企原领导人任期经济责任审计报告中,有两个对比数字耐人寻味:经济犯罪金额16亿元,决策失误、管理不善造成损失145亿元。相比之下,决策性失误损失巨大,却由国家来买单。

  四是约束机制不健全。由于目前还没有投资决策失误责任追究的具体规定,有的政府部门实施项目建设不进行科学论证,盲目进行大量投资,导致投资规模失控、投资结构不合理等现象时有发生。责任约束制度缺失不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理,而且不利于项目管理效能的提高。从湖北省宜昌市夷陵区2011年度的政府投资审计情况来看,全年审计的项目中,超过合同价的占到半数以上,超支金额占合同价的近30% ,建设单位送审工程造价64243.70万元,审计核减造价4779.16万元,核减率为7.44%。

  “构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系”是党的十八届三中全会提出的明确要求。加强政府投资监管体系建设,规范政府投资管理行为,加大对政府投资权力的制约监督,是把权力关进制度笼子的根本之策,也是促进政府投资项目建设依法有序进行的根本保障,同时也是有效防范各种腐败行为发生的有效途径。为此建议:

  一、加强制度设计,建立健全政府投资管理体系。一是加快政府投资管理的立法进程,及时制定出台有关政府投资的系列具体规定,明确政府投资职能,合理界定政府投资范围和投资方式,规范政府投资行为,有效解决投资决策、管理和监督定位不清楚、职责不明确、程序繁杂、效能低下等突出问题。二是加强政府投资监管制度建设,对现有政府投资监管中的有关政策法规进行清理,对不适应当前发展要求、不符合国家投资体制改革精神的,及时予以修改或废止。

  二、强化权力制约,完善投资项目决策机制。一是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,按照决策、执行、监督相协调的要求,建立合理的政府投资决策分权机制。二是尽快建立和完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制和制度,健全决策规则,规范决策程序,强化决策责任,减少决策失误,防止滥用权力滋生腐败。三是建立健全决策听证、投资项目后评价等制度,形成决策失误的纠错改正机制。

  三、强化基础工作,完善建设项目基础管理。一是要建立健全政府投资建设项目双方廉政教育机制,特别要加强相关岗位的领导干部和项目法定代表人的法律法规教育,提高其廉洁从政意识和自我约束能力。二是要进一步强化规划对项目的指导作用,实现规划与项目的紧密衔接,建立依据规划审批投资项目的机制,防止人情项目、关系项目等情况发生。三是要建立联网的政府投资计划安排、资金到位与使用情况的信息跟踪系统,提高政府掌握、分析、运行基础数据的能力,不断提升政府投资管理水平。

  四、构建制衡机制,强化建设项目投资监督。一是加强对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分作出明确规定,建立投资中介机构和专家的责任约束机制和惩戒机制,确保项目投资得到控制。二是改进政府投资项目实施方式,实行建设、管理、使用分离,明确政府投资主管部门和项目主管部门、项目使用单位和代建人各方职责。三是探索建立政府投资项目全过程监理制,明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任,理顺投资主管部门、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系,防止职能交叉、监管缺位,实现对政府投资运行的全过程监督。

  五、加大查处力度,落实责任追究机制。一是要制定政府投资责任追究可操作性法规,明确责任追究主体、追究范围、追究程序等具体内容,加大对政府投资违规违纪行为的惩处力度。二是要建立投资决策环节的事前制衡和事后责任追究机制,明确界定决策者的权力和职责,对未按决策程序、超越法定职权、明知决策错误未及时采取措施加以纠正的要依法追究决策责任。对投资项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的,也要在查明原因的基础上,依法追究相关人员的直接责任。三是要建立健全决策跟踪反馈机制和责任追究的运行机制,落实责任追究工作报告制度和检查考核制度,对稽察中发现的重大违规违纪问题,及时移送纪检监察机关处理,责令项目单位进行整改或通报相关管理部门予以处罚。四是要严格执行党风廉政建设责任制,对项目建设实行“一岗双责”,发现问题要严肃追究责任,加大查处违纪违法案件的力度,对在项目建设中违规操作、贪污受贿的,要从严从快查处,决不姑息。